Mysteel：2023城中村改造政策四问四答

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城中村改造并非2015年棚户区改造重启，两者政策目标相同，但底层逻辑迥异。差异主要体现在三点：1. 改造实施区域限定19座超特大城市；2.不同于2015年来自央行发放PSL定向放水，本轮改造资金主要来自地区政府及社会资金；3. 目前测算资金规模或每年1万亿元人民币，对比之前并无显著增量提高。

实施区域限定在19座超大特大城市的原因：目前中国土地供应分化严重，三、四线城市过剩，一、二线城市不足，城中村改造可以释放更多的土地供给。同时释放一线城市因长期实施限购政策还存在的潜在购房需求。

(资料图)

由于有异于货币化棚改，本轮城中村改造不太可能会推涨房价，具体原因有：1. 改造增加土地供应，客观上就不会拉动房价；2. 棚改实施大规模货币化安置，而城中村改造无大规模配套资金，主要资金来源于地区政府资金；3. 预计推进进程缓慢，无法短期内创造大量需求。但会推升房屋租金，不利于大城市稳住底层人口。

同样，由于不是大规模货币化棚改, 城中村改造对提升直接钢材需求作用有限。此次改造主要以翻新微改造为重点，并不会大幅推升用钢需求。但此举将带动装修及家电行业，拉动钢材间接需求。

【全文】

一、本次城中村改造是否为棚改货币化重启？

7月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（下称《指导意见》），指出坚持在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。三日后，中共中央政治局召开会议，提出要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造持续，中央再次加码城中村改造重要性。

本轮改造并非棚改货币化，其基本逻辑为：城市地方政府主导，加大政策支持，但未启动大规模专项配套资金，“要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”。城中村改造与2015年棚户区改造均具有改善民生、扩大内需的政策目标，但底层逻辑不同，具体关注点如下：

实施区域限定19座超特大城市。城市以行政概念划分；根据国务院于2014年下发的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市。

基于以上概念，再根据住房和城乡建设部于2022年10月公布的《2021年城市建设统计年鉴》，全国共有超大城市8个，分别为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、武汉。全国共有超大城市8个，分别为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、武汉。全国特大城市11个，分别为杭州、东莞、西安、郑州、南京、济南、合肥、沈阳、青岛、长沙、哈尔滨。以上共计19座超大、特大城市，具体各城市人口统计结果详见附表。

资金端来源目前看不会以政策性金融工具为主。2015年货币化安置政策，央行发放抵押补充贷款（PSL）定向放水，主力灌溉三四线城市。而2023年中央主要提供政策支持，考虑到地产泡沫等原因，“要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”，资金来源由各地政府从多渠道筹措，鼓励社会资金参与，目前未启动货币化政策。 资金规模短期带动投资额预计低于棚改。据住建部披露，2016-2018年棚改高峰期每年完成投资额为1.48-1.84万亿元。第三方数据显示，2019-2021年城中村改造规模超万亿，基于各券商及研究院研报，我们测算预计未来19城城中村改造投资或约每年1万亿元人民币，相对于前几年的城中村改造规模，边际上并无显著增量。

二、为什么将实施目标城市限定在这19座超大、特大城市？

一般乔迁改造，多以安置房形式。2015年全国大规模棚改以三、四线城市为主力，成功核心在于货币化安置政策与330房地产政策协同推动全国房地产市场上涨，政策性贷款最终成功回笼。其制造出的大量购房需求也在某种程度上促成了2016年以来的地产泡沫，另外，央行进行定向放水，大量货币进入地产市场，楼市泡沫扩大。

即使央行特别对三四线城市地产市场进行直接浇灌，但资金最终还是流向了一、二线城市房地产市场，导致一、二线城市土地供给不足，而三、四线城市供给过剩的局面。2023年，地产市场处于下行阶段，政策鼓励城中村改造资金通过多渠道筹措，因此聚焦相对融资实力更强的19座超特大城市政府作为实施主体。

此外，城中村改造可以释放一二线城市更多的土地供给，同时释放一线城市因长期实施限购政策还存在的潜在购房需求。

三、本轮城中村改造是否会推动一、二线城市房价上涨？

由于有异于货币化棚改，本轮城中村改造不太可能会推涨房价。具体原因如下：

1.城中村改造可以释放更多的土地供给。客观来看，在目前国内购房需求疲软的情况下，市场上供给增加不会拉升价格。因此，政策实施本身并不会推升房价上涨。

2.本轮城中村改造无大规模资金来源、主要资金来源仍在于政府及相关项目收益的综合平衡。本轮城中村改造设计和底层逻辑不同于往年。

2015年棚改政策目标包含上游原材料去库存，因此发放PSL注水以刺激房地产市场。而2023年城中村改造目标不包含去库存，改为推动高质量城市发展，决定了其类基建的性质，因此我们判断资金来源部分不会启用政策性金融工具。此外，以上广为代表的一线市政府相关政策反映主要资金来源仍在于政府以及相关项目收益的综合平衡。以上海青浦徐泾镇城中村改造为例，区政府近期发布的改造资金管理文件指出，“两旧一村改造资金来源主要包括‘城中村’改造市级支持资金、保障性租赁房置换差价、国有资本经营预算收益收缴资金、区、镇两级财政安排的建设资金以及其他财政性资金等”。据广州住建厅，今年计划推进城中村改造项目占全年城市更新固定资产投资目标的49%。

基于以上两点，加之城中村改造政策实施周期或较长，无法短期内创造大量需求，拉动房价上涨。因此判断本轮改造房价无直接推动上涨趋势，但会推升房屋租金，底层主体利益可能受损。

四、《指导意见》对钢材需求是否有提升？

同样，由于不是大规模货币化棚改, 城中村改造对提升直接钢材需求作用有限。2015全国棚改由于有大规模资金注入加持，以拆除重建为主，重建项目用钢量大，大规模重建推升大量用钢需求。而本轮改造据住建部要求，防止大拆大建，以保留利用提升为主，推行小规模、渐进式有机更新和微改造。翻新项目并不会推升用钢需求。此外随地产市场上涨，超特大城市城中村居民身价不菲，议价能力极强，谈判难度大，预计推进进程缓慢，改造周期以十年为单位。因此不会直接推动钢材需求。值得注意的是，本轮改造将带动装修及家电行业，拉动钢材上下游需求，但对钢材需求并不会有直接推升。

本文作者：Mysteel黑色产业研究服务部 研究员 陈韫芝

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